遂宁在建工程项目「总承包方式」

实践与思考

工程总承包模式，又称EPC工程总承包模式，即EngineeringPro-curementConstruction模式，是集设计、采购、施工一体化的项目建设模式。具体含义是指在项目决策阶段以后，依据立项批复或经审定的初步设计及概算，通过公开招标，委托一家工程公司对设计-采购-建造进行总承包。在这种模式下，按照承包合同规定的总价，由工程公司负责对工程项目的进度、费用、质量、安全进行管理和控制，并按合同约定完成工程。

一、当前工程总承包模式实施现状

（一）国家政策支撑情况

一是中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年2月6日）第四条提升城市建筑水平（九）落实工程质量责任中提出“深化建设项目组织实施方式改革，提升工程总承包制……”

二是《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发〔2017〕19号）第三条完善工程建设组织模式笫三款指出“加快推行工程总承包……政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包”。

三是《住建部关于进一步推行工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）第一条大力推进工程总承包（三）中指出“优先采用工程总承包模式……政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”。

四是《四川省人民政府关于促进建筑业转型升级加快发展的意见》（川府发〔2014〕30号）第二条推进产业转型升级（四）指出“积极推行工程总承包。积极探索推动施工总承包向工程总承包转变，形成设计、采购、施工、试车一条龙的工程总承包服务能力。制定出台适应工程总承包模式的配套政策措施，并在政府投资的工程项目中推行工程总承包”。

EPC工程总承包模式是以后建设项目的主要组织实施方式。目前，四川省制定了《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，正在逐步完善适合工程总承包发展的招标投标、工程建设管理机制和现行招标投标、施工许可、现场执法检查、竣工验收备案等环节管理制度。

（二）工程总承包模式在代建工程中的推行情况

针对工程总承包建设模式的特征，市代建中心从2017年起，先后将遂宁市宋瓷文化中心项目、遂宁市健康产业基地项目、遂宁市中心城区环境整治亮化提升工程（一期）项目（以下简称三个EPC代建项目）等三个规模较大、设备专业性强、技术复杂、管理难度大的工程项目采用了该模式进行建设，具体推进情况如下：

1、遂宁市宋瓷文化中心项目。该项目位于遂宁河东新区五彩缤纷北路，总占地面积117亩，总建筑面积约12.16万平米，总投资14.43亿元。该项目由文化馆、青少年宫、非遗传习展示中心、档案馆（含地方志馆）、图书馆（含党史党建馆）、博物馆、科技馆、城乡规划展览馆（含绿色发展体验馆）组成，且该项目包含有专业的布展工程。

项目于2016年9月完成方案设计并通过规委会审查、2016年12月30日完成立项、2017年5月17日正式开工建设。目前，该项目已竣工，并荣获遂宁市第一个“鲁班奖”。

2、遂宁市健康产业基地项目。该项目立项建筑面积约22.28万平方米，总投资13.28亿元，该项目由遂宁市中心医院健康服务产业基地项目、市中心医院全科医生临床培养基地建设项目、市红十字会备灾救灾中心建设项目、船山区卫生监督体系建设项目组成。

项目于2016年4月14日根据市委领导批示项目统一打捆，采用EPC设计-采购-施工总承包模式建设。项目于2016年12月30日立项完成，2018年3月开工建设。目前正在进行装饰装修、设备安装和附属工程设施。

3、遂宁市中心城区环境整治亮化工程（一期）项目。项目总投资约3.4195亿元，建设内容为：圣鹭岛至圣平岛一江两岸东西界面建筑群、景观带、圣莲岛等亮化工程。

项目已于2019年5月6日完成立项，于2019年7月16日正式开工建设，2020年5月竣工。

二、三个EPC代建项目的剖析（一）三个EPC代建项目的优点

1、项目前期工作时间短。三个EPC代建项目在完成方案和立项后就进行招标，确定EPC总承包企业，相对传统模式，工程前期工作中减少了设计投标、初步设计、初步设计审查、施工图设计、施工图设计审查、概算、预算、财政评审等环节，从而大大缩短了项目前期准备工作时间，实现了迅速开工。宋瓷文化中心项目，从立项后仅花费了5个月时间，就实现了实质性的开工；遂宁市中心城区环境整治亮化工程（一期）项目更是在立项后两个多月就实现开工。

2、项目推进快。三个EPC代建项目通过设计与施工一体化的实施与管理，减少了设计、施工、设备供应商之间的衔接、配合问题，有效克服了设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，有利于项目统筹规划和协同运作，从而确保工程进度。宋瓷文化中心项目从实质性开工仅29个月，就基本完成建设。遂宁市中心城区环境整治亮化工程（一期）项目开工2个月，就完成了圣莲岛、摩天轮等三个片区的光彩亮化施工工作。

3、项目质量好。目前国内具有大型工程EPC承建能力的设计和施工单位普遍是在国企、央企，实力较强，质量有保证。三个EPC代建项目质量责任主体明确，工作范围和责任界限清晰，强调和充分发挥设计在整个工程建设中的主导作用，实现了设计、施工工作的高度融合，及时规避了设计与施工中的错、漏、碰、缺，最大限度保证了项目建成效果与规划方案的统一，确保了项目品质。2020年国庆节，市文化中心开馆迎客，亮化工程重要节点闪亮登场，广泛得到社会各界一致好评，已成为遂宁旅游的打卡地。

4、项目统筹协调高效。三个EPC代建项目将工程设计、采购、施工和开工服务工作全部委托给EPC总包企业负责组织实施，代建中心只负责整体的、原则的、目标的管理和控制，总承包企业充分发挥其主观能动性，充分运用其先进的管理经验实施项目统筹协调工作；代建中心合同管理工作大幅度减少、现场沟通协调工作减少，不再对设计、地勘、材料采购、施工等单位之间的工作进行协调，减少了各个环节相互制约的问题。

（二）三个EPC代建项目的不足

1、行政审批手续办理严重滞后。图纸审查、施工许可等行政审批程序与传统模式存在矛盾，但各行政主管部门还未出台与总承包模式相适应的手续办理程序，导致各项目的行政审批手续严重滞后。

2、概算、财政评审工作滞后。三个EPC代建项目均按规定在完成立项和方案过规后招标确定总承包企业，按规定概算和财评工作在开工后实施，但开工后，总承包企业往往一味追求工程进度和认质认价工作争议，而对概算、预算编制滞后，造成财评工作进展缓慢。

3、造价争议大。项目实施过程中与总承包单位存在分歧和纠纷，主要是针对招标范围及造价上存在争议，沟通协调事宜增多，比如市宋瓷文化中心项目专业设备是否包含在招标范围、精装修界限划分争议、可研估算中漏算人行天桥等争议问题尚未解决。招标前期工作过快，一些合同约定的条款不明确，难以执行，比如宋瓷文化中心项目招标文件中关于材料价格的约定、询价事宜、调价事宜约定不明确，导致多次开会协调且很难处理。

4、配套政策缺失。EPC总承包模式虽经住建部推行，但由于在具体操作过程中缺乏较为明确的办法和措施，现有的各种规范性措施又是主要针对传统建设模式制定的，无法借用，加之目前国内真正有实力承接EPC总承包供应商较少，市场上的EPC项目基本还是在按传统模式运行。EPC模式虽然可能解决了快速开工的问题，但大量的项目面临投资控制问题。

三、几点思考及建议

（一）完善相关配套政策。建议各行政主管部门根据工程总承包模式的特点，在国家、省级政策法规等上位法条件下，尽快出台与工程总承包模式相适应的政策和实施细则、出台工程总承包管理办法、优化制定EPC建设模式的施工许可等行政审批手续的办理流程。

（二）培育设计、施工企业。目前，市场中适应工程总承包模式的设计、施工企业较少，其市场竞争小，不利于工程总承包模式的发展；同时，现有的部分总承包企业抗风险能力较差，导致建设单位的风险随之增大。

（三）探索实施项目保险制。在工程总承包模式下，业主将大多数项目建设风险转移给EPC总承包商，一旦总承包商的管理或财务出现重大问题，项目将面临巨大风险。目前部分总承包企业抗风险能力较差，业主单

位的风险也增大，为确保风险可控，可探索建立项目保险制。

（四）做细前期工作。一是加强可研及估算的编制质量，业主单位在项目前期决策阶段须会同建设单位及相关部门专家，对可行性研究报告的内容进行详细审查，确保科学合理。二是建议提前委托全过程咨询机构，并适当增加前期方案编制、招标工作的时间，让方案更细致，设计任务书更明确，招标范围更细化，质量标准更明朗，投资及造价指标更合理，合同条款更具体。

（五）完成初设概算后招标。在方案阶段招标，后期实施过程中会因承包范围、标准约定、材料单价等问题导致争议，不利于快速推进项目。建议在项目完成初步设计和概算审批后招标。

（六）加强投资控制。建议在材料价格的约定方面更细化并更具实用性，或采用提前开展认质认价的工作，避免完工后的价格争议。亦或者与国际或国内发达地区接轨，采用真正意义上的EPC，减少争议，利于整体投资控制。目前我国浙江、上海等地区已出台相关文件并明确：“采用固定总价合同的工程总承包合同，在工程结算（审计）时，对总价包干部分不再另行审核，审计部门可对固定总价的依据进行调查”。

（七）更加注重设计的牵头作用，逐步推行建筑师负责制。在今后的管理和工作安排中，让设计单位充分行使其牵头的责任和权利，使造价控制、进度管理、质量管理、安全管理等全方面的工作都由牵头单位落实。积极开展建筑师负责制试点，拓展建筑师工作职能，充分发挥建筑师牵头负责作用。完善建筑师负责制的工作导则，强化建筑师的设计服务职责和驻场服务职责，明确建筑师的法定地位和权利义务，确保建筑师对设计及建筑全过程承担送审及监管职责，并对最终建成的建筑物履行终身负责的法律责任。（遂宁市住房公积金管理中心 唐光红）