蒙格斯报告：财富信仰——土地与农民

现阶段中国的土地问题更加复杂

我国宪法明确了土地的所有权结构，即“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。同时，《土地管理法》《物权法》等法律，进一步对土地的占有、使用、收益和处分的权利进行了规范。笔者没有进行过细致的统计，但几乎可以肯定的是，与土地相关的法律法规，可能是目前国内立法最多的。

看起来似乎相当完备的土地法律体系，在实际中却遇到重重挑战。国家所有和集体所有，是理论和法律上的抽象，而实际社会经济生活中的各类经济主体，无论是个人还是企业，都是现实上的具体。

第一，集体内部运行机制的法律缺陷，诱发了农村的很多冲突。以集体所有制为例，目前就宅基地的纠纷，法律所明确的管理主体集体”，即村集体经济组织或者村民委员会，甚至村民小组等，实际运行中的规范性较差，在和村民的往来中，容易发生纠纷。宅基地的审批、农田的转让，很多时候就是几个“集体”的负责人——村官违背相关法规，转让集体土地，将集体的土地当作小团体大捞特捞的工具。乌坎村事件，可能是最典型和最极端的一例。

第二，在现实中，村民“集体”或者个体的非官方属性，往往受到来自县、乡政府部门的外在压力，成为典型的弱势群体。不管法律上如何规定，在现实中，关于“集体”的法律规范相对较少。20世纪80年代流行的集体企业，绝大多数已经随着现代企业制度的建立而实现股份化，成为历史名词。围绕土地的“集体”，由于内在的决策机制和外在的法律保护缺失，在与地方政府部门或者企业的交易中，处于不利地位。在现实中，由于集体内部各个主体的利益诉求多元化，达成共识的成本增加，集体行动的一致性较差，大大降低了集体的对外谈判能力。近年来，在地方政府GDP的鼓舞下，国内很多采矿企业、治炼企业、房地产开发企业纷纷将目光瞄向农村，各种形式的伤农、害农事件时有发生，更有甚者，打着新农村旗号的坑农事件也不断发生。

第三，巨大的土地增值收益，让相关各方的冲突更趋尖锐。近年来，在飞速的城镇化进程中，政府至少可以获得两大收益：其一，新投资项目建成后，带来的经济增加值；其二，伴随着土地价格的快速上升，土地的增值收益非常可观。由于政府在土地一级市场上的优势地位，更易于获得巨额的土地增值收益。在现行的财政体制下，中央政府的税收高速稳步增长，而地方政府的税收收入增长明显落后，为了应对高速增长的地方公共事务开支，以及获得风光的政绩，在其他税源难以短期内实现大幅度增长的前提下，土地财政成为地方政府顺理成章的选择。尽管官方的统计数据总是遮遮掩掩，但是各类土地收入实际上的“第二财政”地位，已经成为公开的秘密。有人保守估算，一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。利益的冲动如同魔鬼，于是乎，便不难理解各地方政府为何纷纷热衷拆迁，即使在2011年1月国务院发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后，地方政府违法强拆的事件仍未停歇：根据2011年9月监察部、国土资源部、住房和城乡建设部、国务院纠风办对6起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况的通报，案件均发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后。

城镇化是上述各种问题的综合载体。现在琳琅繁荣的城市很大程度上源于农村的空心化、农业的萎缩和农民的贫民化，是财富转化转移而非创造。城镇化本应是经济发展的结果，而不是经济的手段和目标，经济的发展，应该让农村更像农村，让城市更像城市，而目前的状况十分令人担忧。