明确和落实政府责任是《学前教育法》的根本规约

政府是实现学前教育事业和儿童发展的关键主体，政府义务的实现情况影响其他主体义务履行和权利获得。学前教育立法的重要任务之一就是明确和落实政府责任。日前面向大众公开征求意见的《学前教育法草案(征求意见稿)》很好地回应了这一诉求。

明确政府责任是学前教育立法的国际经验

近几十年来，世界主要国家和地区政府对学前教育的重视程度在不断提升，越来越多的国家和地区通过立法确立政府发展学前教育的职责。例如，美国的《不让一个儿童落后法》规定了联邦政府对包括学前班在内的K-12年级公立学校教育的宏观调控目标。韩国的《幼儿教育法》明确指出，国家和地方政府与监护人一起对幼儿负有良好教育的责任，并特别申明了中央政府教育部门对全国学前教育发展编制规划的职责。而且，多个国家的法律条文都明确了政府财政投入职责。英国每年的《拨款法》将中央财政预算中用于学前教育的预算支出单列。美国大多数用于学前教育和保育的经费(除税式支出外)都有专门的成文法立法规定。如《儿童保育与发展专款》就有专门的拨款法，对今后五个财年每年的拨款额度、管理机构及其职责、拨款流程及要求等都做了明确规定。

明确和落实政府责任是我国学前教育事业发展的关键

从我国学前教育发展进程来看，学前教育事业发展无序、公众需求难以得到满足的地区，往往出现政府职能的缺位和错位。20世纪80年代以后，一些地方政府以学前教育为非义务教育为名，推卸发展学前教育责任，出现了甩包袱、减投入、将幼儿教育推向市场的做法。政府缺乏对学前教育的系统管理、缺少财政经费的投入，导致幼儿园从举办到质量都存在失范现象，公办幼儿园数量少，大部分幼儿园办园成本由家长承担，入园难、入园贵问题日益突出。政府错位则体现为一些政府行为偏离了推进学前教育事业健康发展的方向，偏离了促进学前教育公益普惠的宗旨。又或者各级政府权责不明，事权与财权不匹配，影响地方发展学前教育的意愿和能力。政府职责不明确、政府责任约束机制不健全是造成政府职责不到位的重要原因。明确和落实政府责任将为学前教育事业持续健康发展提供根本保障。

落实政府责任，关键在于落实统筹、规划、投入等责任

《草案》针对当下学前教育发展的关键问题，强化了政府发展学前教育的责任，明确政府责任不仅指政府投入，还包括统筹、规划、投入、举办、监管等一系列职责，同时明确了从中央到地方各级政府的职责。

首先，彰显教育公平的价值追求，强化政府统筹发展职责。公平正义是学前教育立法应有的价值追求，世界主要国家或地区多通过立法确立每名儿童平等接受学前教育的权利、将学前教育公共资源向弱势倾斜，以实现学前教育公平。

公平价值的彰显有赖于政府统筹发展职责的落实。当前，我国学前教育发展仍存在明显的地区、城乡差异。以师幼比这一国际通行的质量结构指标为例，2018年，我国城区幼儿园专任教师与在园幼儿数的比值已提高到1∶14.41，但在镇区和乡村，比值分别为1∶19和1∶26。从地区差异看，东部及东北地区幼儿园师幼比相对更合理，最高的省份为1∶11.59，而中部及西部地区，师幼比较低，最低的省份为1∶24.57。生均财政性学前教育经费同样存在较大差异。2017年我国各省份生均财政性学前教育经费最大值与最小值的差异为19800元/每生，基尼系数为0.379，生均财政投入地区差异较大。

因此，《草案》进一步强化了国务院、省市人民政府统筹学前教育发展，缩小城乡、区域差距，支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展学前教育的职责。尤其是强调国务院和省、自治区、直辖市人民政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、边疆地区、民族地区和贫困地区发展学前教育。同时，《草案》还要求省市人民政府要统筹学前教育工作，强化政府在健全机制、经费保障、资源和政策供给等多方面的统筹职能。

其次，树立全局意识和长远目标，强化发展规划和布局规划职责。2010年以来，各地学前教育事业迅速发展就部分得益于各级政府出台的发展规划，如学前教育三年行动计划等。这些规划的制定依据本地区人民群众的需求和社会经济发展水平，依循国内外学前教育事业发展规律，为事业发展指明了目标、方向和路径。《草案》总结了这一经验，明确了政府制定学前教育事业发展规划的职责。

同时，当前学前教育资源尤其是普惠性学前教育资源存在总量不足、结构性短缺等问题。随着城镇化推进和二孩入园高峰的到来，学前教育资源在新增人口聚集的新建小区、城乡接合部等地较为紧张。此外，由于并未将普惠性幼儿园纳入城市公共管理和公共服务设施统一规划，普惠性幼儿园用地难以保障，还出现了园所办园偏离公共服务属性等诸多问题。因此，继《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》之后，《草案》进一步强调了地方政府的幼儿园布局规划职责，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，这将有利于解决普惠性学前教育资源短缺、流失等问题。

再其次，提供事业发展的经费保障，强化政府为主的投入职责。政府主导学前教育发展的关键在于投入。建立财政投入为主的投入机制，强化政府的财政投入职能，是《草案》在综合考量我国学前教育发展的现实问题、学前教育事业发展规律、家长和政府分担能力、成本分担原则后做出的理性决策。尽管2010年以后，我国学前教育财政投入迅速增长，但2017年，我国学前教育成本的财政分担比例(48.02%)尚未达到一半，难以支持学前教育普惠优质发展。

其一，政府投入为主是国际学前教育发展的经验。2016年，几乎所有OECD(经济合作与发展组织)国家公共投入都占到了学前教育总投入的一半以上，平均分担水平为总投入的83%。政府投入为主的国家或地区，事业发展较为稳定，学前儿童公平的入园机会得到保障。其二，政府投入为主也是基于分担能力的现实考量。2017年，我国已有11个省级行政区学前教育公共分担比例超过55%，15个省级行政区公共分担比例超过50%。而学前教育体制与机制改革课题组调查发现，家长希望自身分担比例控制在35%以内。其三，政府投入为主是符合成本分担收益原则的决策。国际上很多追踪研究都发现，社会从高质量学前教育投入中获得的利益远高于个人受益。本着谁受益谁负担的原则，立法应明确政府为主的投入机制。

最后，提升政府治理能力和水平，开展学前教育成本核算。《草案》还强化了政府的学前教育管理职能，对政府的治理能力和治理水平提出了更高要求。以确定财政补助标准为例，过去更多是基于政府意愿及园所诉求，缺失成本核算这一关键步骤，补助和收费都可能是一笔糊涂账。既可能出现经费不足以支撑幼儿园健康运转的状况，也可能产生公共资源浪费。办园成本核算能较为有效、真实地反映举办、运行幼儿园的资源消耗量，将其作为制定财政补助标准的依据，能支持科学有效决策，确保公共资源发挥最佳效用。因此，《草案》强调了“地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例”。

(作者单位：南京师范大学)