提升家庭养育能力是重心

“全面二孩”政策实施后，我国新生儿的出生率并未如预期般地快速增长。影响生育意愿的因素错综复杂，研究揭示，一个重要原因是社会能为家庭提供的支持与家庭在0—3岁婴幼儿照料方面的需求不匹配。

党的十九大报告提出要在“幼有所育”方面不断取得进展。作为回应，自国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》以来，一系列关于托育服务的政策文件相继出台。分析国家和地方层面颁布的政策可以发现，国家将“照护服务”分成了对家庭婴幼儿照护的支持、社区提供的照护服务，以及来自机构的照护服务;地方层面的政策，部分省份的文件重点强调了“科学规划建设婴幼儿托育服务机构”“加快发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”。此外，社会舆论也将关注的重点放在了发展照护服务机构上。

短时间内，“托幼机构”“托育机构”等成为社会关注的热门。毋庸置疑，托育机构是婴幼儿照护服务事业中的重要组成部分，但更应首先考虑的是如何提升家庭的养育能力。

历史基础：由家庭化到去家庭化，如今再次回归家庭

从历史的角度来看，从新中国成立初期到20世纪80年代，为解放女性劳动力，替家庭解决后顾之忧，许多工会或生产组织向职工提供福利性质的婴幼儿照料服务，我国的托育事业经历了从家庭化到去家庭化的过程。在国家的积极倡导和计划经济的制度保障下，托育机构的规模得到了迅速发展，但随着经济体制改革的开始和不断深化，托儿所大量关停并转，婴幼儿照料的主要责任再次回归到家庭。

据国家卫计委2016年在全国十个城市托育服务现状调研的数据显示，很多家庭都存在照料孩子的困难，并得不到解决。市场上重“教”轻“保”的早教机构，在服务资质、服务质量等方面又无法满足公众较高的需求。目前国家发展学前教育的重点集中在解决3—6岁儿童的入园需求和提升质量上，发展0—3岁婴幼儿照护机构的现实基础也较为薄弱。

国际经验：聚焦于为家庭提供多元化支持，政府做好“兜底”工作

从国际的角度来看，首先，对儿童早期照料支持的关注点主要聚焦于家庭，以家庭为基地，提升家庭的照料水平。换言之，在照料儿童的责任上，家庭应是第一位的，婴幼儿照护服务的核心是协助父母养育子女，给予婴幼儿家庭充分的支持，切实提高家庭的育儿能力和水平，最终达到促进幼儿全面发展的目标。OECD(经济合作与发展组织)国家经验告诉我们，面向家庭的配套政策可以有效减轻家庭养育负担，如时间政策、经济政策。在丹麦，母亲可以享受18周带薪产假与32周带薪育儿假，父亲可享受2周带薪陪产假;在芬兰、德国和奥地利，父母只要履行照料婴幼儿的职责，就有权领取津贴。目前，我国虽有相关政策，但多停留在方向引导上，带薪休假的具体落实情况尚未明晰，尽管有些地区延长了产假，由于没有配套的财政投入来补贴企业，最终反而导致女性重返工作岗位的难度增加。因此，相关政策和研究应在这些问题上加大探索的力度，提供可操作性的路径选择。

其次，家庭在婴幼儿照料方面的重要作用并不意味着国家不需要承担提供机构服务的责任。由于家庭对儿童头三年发展起到关键作用，家庭背景和家庭环境不同，儿童在多个领域的发展差异就很大，这些差异甚至能够延续到儿童入学乃至成年以后。诺贝尔经济学奖获得者赫克曼教授建议，能产生最高投资回报率的0—3岁儿童早期干预项目应该是公共投资的，主要面向那些家庭教养质量较差的儿童，并提供能够影响家长教养行为、带来家庭环境永久改变的家访等干预内容。因此，为家庭提供的托育服务，政府必须做好“兜底”工作，优先满足弱势家庭的照料需求。联合国儿童权利委员会在照护方式的选择偏好上指出，相比于机构照护，更倾向于家庭式的护理。因此，在发展形式上可以探索家庭式的、小规模的照护服务机构。在英国，从1998年的“确保开端计划”再到2013年的“更能负担得起的儿童保育”，处境不利家庭中儿童的教育公平问题一直是历任政府关注的重点。

建设愿景：找准着力点，以家庭为主，保障并提升家庭养育能力

回顾历史、思考现实、放眼全球，当前，我国婴幼儿照护服务体系的建构不能窄化为照护服务机构的发展，而要以家庭为基础，提升家长的综合养育能力。在发展照护服务机构方面，政府要保障处境不利家庭中的幼儿同等获得优质教养的机会。基于上述分析，当前我国0—3岁婴幼儿照护事业发展的着力点应关注以下三方面：

第一，以家庭为主，全方面建设和提升家庭的养育能力。有计划地推进“亲职教育”，帮助婴幼儿的教养者做好充分的育儿准备。与此同时，政府要为家庭承担育儿责任提供各种政策支持，切实增强家庭养育信心和能力。通过家庭、社会、政府的多方努力，使婴幼儿能够享有充满安全感、被爱、被尊重的照料环境以及科学的回应性照护。

第二，婴幼儿照护服务机构的发展，首先要在国家优先满足处境不利儿童需求的前提下，通过建立有质量保证的照护机构，满足这些弱势家庭中的婴幼儿照料需求。接下来，社会力量也要依照政策的指引和规范，健康、有序、保质地参与到共同改善婴幼儿基本照护服务的实践中。

第三，政府部门要整合资源，合作创新，切实提升自身能力。在创新婴幼儿照护服务方式上，推行部分地区试点先行，积累经验;密切和科研机构的合作，促进政策的具体实施;同时利用大数据手段，对家庭婴幼儿照料服务的现实需求进行追踪调查，并以此为依据，规划服务供给，实施质量监管;各部门要明晰分工和权责，努力打造一支懂教育、善担当的教育行政队伍，形成相互扶持的治理共同体。

政策每向前迈出的一小步，对于一个家庭而言，可能意味着改变命运的一大步。构建适合国情和现实需要的婴幼儿照护服务体系，绝非一日之功，但我们坚信，只要找准方向，哪怕速度慢一点儿，美好的前景就在前方。

(作者单位：南京师范大学学前教育政策研究中心)