金融监管（二）:破解"雷曼兄弟之惑"

2020-11-06 14:55:48来源：中宏网

【编者按】11月2日，中国人民银行、银保监会、证监会、国家外汇管理局对蚂蚁集团实际控制人及董事长、总经理进行了监管约谈。11月3日晚，上交所、港交所公告称，暂缓蚂蚁科技集团股份有限公司上市。此前的马云演讲触及金融科技监管等话题再度引发热议。大约5年前，资深国际传播、国际金融专家，瞭望周刊社副总编辑刘明，曾在专著《国际金融危机与可持续发展》一书中谈到，"如果有一天，阿里巴巴一类从事互联网金融的某个企业被宣布列为具有系统重要性的非银行金融机构，或许这并不至于让人们感到吃惊"。他呼吁，对金融机构或者其他"准"金融机构风险防范机制和金融监管体制的建设应尽快提上议事日程，并视之为新时代金融产业健康发展的关键。现刊发刘明副总编辑有关论述以飨读者。

金融监管（二）:破解"雷曼兄弟之惑"

文/瞭望周刊社副总编辑刘明

系统性风险存在绝对性与相对性、可知性与不可知性、标志的模糊性与可感知性的对立统一；常常是你遭遇了，你才知道它出现了。因此，我们无法就系统性风险给定绝对量化的标准和一成不变的公式。不管多么精致的计量经济模型也只能回答，在设定情况和条件（参数）下，特定机构的问题导致系统性问题的风险概率是多大，相应的对策选项或对策组合可以是什么，预期成本、收益如何。计量经济模型可以增加、减少、调整参数，但是无法穷尽参数；它更大的价值在于提供了一种设定条件下的分析逻辑，而不是这一逻辑在设定参数下推导出的具体结论。这样的基本认识对于监管者在市场的复杂性和不确定性中动态把握、审时度势、科学决策、合理调配监管资源的能力和艺术提出了更高的要求。不要迷恋"准确预测"，那只是个传说。

瞭望周刊社副总编辑刘明

一、道德风险与决策困境

提出系统重要性金融机构（SIFIs，或在全球层面上，G-SIFIs、G-SIBs）这样概念的目的，是为了防范特定经济体或世界经济产生系统性风险；因此，一旦被认定为SIFIs，其所受监管相应地更加严格。按G-SIFIs的模式，这样的监管政策框架包括提出附加资本要求（在2014年11月被认定为G-SIBs的银行，需从2016年开始以普通股权一级资本的方式提供1%-2.5%的附加资本，并于2019年前达标）；建立金融机构的有效处置框架，明确监管机构在处置过程中应承担的责任、工具和权力；开展可处置性评估（Resolvability Assessment）、制订恢复与处置计划（Recovery and Resolution Plans,RRPs）；加大监管力度，提升监管的有效性等等。

但是，从另一面看，系统重要性金融机构也可以籍此提升形象和信誉、降低融资成本、增强系统内甚至国际间的影响力和话语权。他们或许并不认为"SIFIs"标签是一种"监管关切"，而是一种"上榜荣誉"。特别地，如果某些机构事先被认定为"SIFIs"，则这些机构似乎就"合法地"拥有了"大而不能倒"的标签。他们因此更具有从事高风险业务的倾向，也更可能利用自身所承担的基础服务和系统性功能，甚至故意复杂化其治理结构、业务关系、工作程序，以谋取商业利益，例如争取补贴和政策倾斜，谋取相对于非系统重要性金融机构的竞争优势，为自己编织更有利的安全网等等。

实践中，由于"旋转门现象"的存在，更增加了系统重要性金融机构影响相关决策的能力，甚至系统重要性金融机构博弈监管机构的现象也时有发生。在2008年国际金融危机中，监管者对SIFIs的压力测试常常滑稽地演变成SIFIs对监管者容忍底线的反测试。甚至非系统重要性金融机构也常常"抱团博弈"，以制造市场恐慌等形式，将监管机构逼至投鼠忌器的尴尬境地。这是欧美国际金融危机应对实践中反复出现过的道德风险（moral hazard）。规制俘虏理论(Regulatory Capture Theory)也可以部分地解释这一原理。

从博弈论的角度看，监管者在"谁更输得起"的问题上有时比自己的监管对象更脆弱。所以，在市场经济体系下，尽管监管者一般地被认为更倾向于首先让市场机制来解决金融体系出现的问题；但是，当一些金融机构，尤其是SIFIs出现问题时，他们更可能不断收缩底线。面对若干最坏情况的预想场景，即使监管者知道这些情况发生的概率不大，但他们还是更倾向于采取规避风险的措施。这种风险偏好使得他们在面对金融市场和大型金融机构的挤压时往往相对被动。

核心的问题在于，监管者会担心，拒绝给予回应甚至"救助"可能放大不确定性，"引爆"系统性风险，导致被迫实施更大规模的"紧急救助"。这包括：信息不充分（例如问题机构在危机期间可能公布虚假财务报告）、对未来发展趋势把握的有限性等，使其难以判定所面对的情势是否具有系统重要性；系统重要性金融机构相互勾连，任何一个机构的问题都可能演变成其他所有类似机构的普遍性问题；即使处置系统重要性金融机构的非核心业务与活动（例如表外业务等），由于这些业务过度膨胀以及与系统性功能、系统性服务在基础设施、人员结构、信誉品牌等方面的过度钩联，也可能导致这些机构无法继续提供具有系统重要性的服务、履行具有系统重要性的功能；系统重要性金融机构在业务范围、治理结构、分布地域、适用法律等各个方面都太过复杂，无论是私人还是政府主导的何种处置方案，都可能产生太高的成本和代价；本系统负面信息进一步扩散，将加速形成风险扩大的市场预期，进一步与金融系统甚至整个经济体系的现实危机形成恶性循环等等。

鉴此，一些西方学者对于监管者公开认定、宣布谁是谁不是SIFIs的做法也提出了批评和质疑，对于SIFIs一旦被予认定该当接受何种监管也提出了更强有力的主张。

二、走出"大而不能倒"困局

在2008年金融危机中，尽管一些紧急救助被认为已经过度，但是仍然有大量金融机构，包括一些全球百强金融机构破产、接受监护、被政府接管或者在"协助"下（常常是在政府主导下）合并、重组，数量超过危机前二十年的总和。

其中暴露出的一个问题是，如何对这些机构进行处置在当时并没有预案，对这些机构需要处置的认识也明显滞后，因而处置行动特别是有限的国际合作行动几乎全部带有应急和临时性质。在危机应对的实践中，这就相应地表现为行动迟缓；而且由于对象机构跨监管部门、跨国存在的复杂性，在国内各监管机构之间以及各国政府之间都明显地缺乏协调，监管和处置责任不清、效率低下，以至推卸监管和处置责任与争夺监管和处置权限两种现象均有发生。其结果是市场信心以及对监管部门的信任迅速崩溃，形成恶性循环。

这一切危机演进的逻辑和悖论在于：缺乏处置预案不仅仅使许多原本可以被拯救的资产价值被摧毁；更重要的是，缺乏处置预案反而最终把各国监管者推到被迫进行紧急处置的地步。

鉴此，各国此后开始重视探讨预设处置方案的问题，以从源头上防范系统性风险的产生。

——对监管对象而言，按博弈论的逆向推导和激励设计原理，只有设定可信的回报和威胁（对监管和市场的预期），反过来才可能形成自我约束机制，从一开始就使得这些机构采取理性行为模式，大幅降低风险偏好和风险敞口，相应地反而可以大幅降低被迫进行紧急处置的概率，实现金融体系的稳定和经济体系的良性均衡，避免重要金融机构预期得到救助却最终被抛弃并引发连锁效应的"雷曼兄弟之惑"现象发生。制度设计影响市场行为。高盛公司的研究表明，仅仅是适度处置措施的存在，就可能避免2008-2009年间任何一桩"大而不能倒"的问题发生。

——对决策者而言，事先的制度、体制、机制设计和政策工具，包括可能的处置机构，及其不断的重估、更新、测试等，可以在重要金融机构与监管机构之间，基础服务、系统性功能与非系统性服务和功能之间形成"双绝缘"，从而进一步降低决策者的脆弱性、提高决策灵活度，并为规模、复杂程度各异的金融机构提供更加公平的竞争环境。在危机最终不可避免时，也可做到责任(包括应当承担的成本和损失)清晰，迅速、有序、有效、低成本地并以更可预测的方式进行处置，切割、保全有价值资产和业务，同时确保系统性功能和基础业务继续正常运转，以最大限度地节省公共资源、保护公共利益、避免重大溢出效应。

事前的处置方案意味着更明确的预期。这种预期在地域上包括国内和国际层面，职能上包括监管主体和司法管辖主体，后果上包括成本分担和价值保全、分享，性质上包括对协调程度和协调成本高与低的确认等。没有这样的预期，"大而不能倒"，以及类似的"太复杂而无法处置"、"太不透明而难以处置"、"太大而无法救助"（冰岛危机即为典型案例，它意味着实践中可能出现小国的大银行在大国中被有效监管、处置的现象）等道德风险和事后的处置困境，就将长期成为悬挂在各国决策者和世界经济可持续复苏头上的一柄达摩克利斯之剑。

当然，预设处置方案毕竟是处于探索过程中的课题，各国，更不用说国际层面上，也没有建立起单一的处置机构和成熟的处置模式。在美国，谁拥有对系统重要性金融机构进行最终处置的管辖权甚至存在很大争议，作为独立联邦政府机构的FDIC应被赋予多大权限也存在争议。但是，国际金融学界和业界至少在认识上已经广泛接受了预设处置方案的理念。作为这一理念矛头所向的机构摩根大通，其首席执行官也承认："任何机构都应当被允许倒下……但是我们需要一种处置机制以使系统不被摧毁。以一种不损害系统的方式拆解一家银行应当是切实可行的。这比大而不能倒要好。"

结论是：尽管对问题机构进行处置是最后的选择，而且同样可能旷日持久、成本不菲；但是，通过法律或制度上的确定性，让市场主体相信可行方案的存在并且在设定的条件下必将实施，对于防范道德风险具有无可替代的重要意义。实现狭义监管政策与应急处置政策的对接、整合，总体和广义的监管政策才真正更为有效。

三、小结：研判、防范系统性风险的难度和复杂性

系统性风险程度和范围各异，既有行业系统性风险、国别系统性风险，也有跨境系统性风险、全球系统性风险；其触发机制也相当复杂，在宏观、微观以及二者相互联结的层面上都存在诱发风险的根源。在2008年金融危机中，对于特定的情势，干预（例如冰岛Glitnir银行危机）或是不干预（例如雷曼兄弟公司破产），深度干预（例如对美国汽车巨头的准国有化）或是设定条件的干预（例如对希腊债务危机的递进式救助），如此等等，都曾引发激烈的争议。这足以说明准确研判系统性风险和科学进行处置决策的难度和复杂性。

但是总的来看，欧美国家面对的一个突出问题是，对系统性风险的担心使监管者的容忍度常常渐次提高，甚至在对有关系统重要性金融机构发表负面看法的问题上也表现得相当克制；在面对危机之际，除不断提供"紧急救助"外也似乎别无更好的选择。其结果是，问题的发现和解决不断延迟，反而将更多公共资源置于危险境地、积累更大的系统性风险，直至出现系统性崩溃。美国经济不断饮鸩止渴，导致经济泡沫不断形成、积聚，在阶段性刺破后反而在更大范围、更高程度上再形成、再积聚，直至形成自大萧条以来最大规模金融危机、经济危机，并扩散至全球，即是典型的案例。

金融危机的实践证明，要及时发现、有效防范系统性风险，必须善于识别可能触发系统性风险的各种内生性、外生性因素，重点是要及时研判可能引发连锁反应的传导渠道，进一步和全方位加强金融监管；特别是要通过制度设计，解决"大而不能倒"，以及类似的"太复杂而无法处置"、"太不透明而难以处置"、"太大而无法救助"等道德风险问题，否则各国监管者将难以摆脱被动性质和应急性质的事后处置困境。