董登新：疫情倒逼“五险三金”整合

　　疫情倒逼社保“五险三金”整合

　　——建议将五险三金整合为三险一金

　　武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授

　　（中国养老金融50人论坛核心成员）

　　近日，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆针对疫情，提出“保企业”的四大对策，其中建议之一，就是他主张取消住房公积金制度。这一直观而朴素的建议，虽为非专业人士观点，但他却正好击中了我国社会保障制度的弊端和病痛，这也正是我们急需改革的地方。

　　众所周知，我国共有8个缴费型社会保障制度，俗称“五险三金”，即五个社会保险制度（养老、医疗、失业、工伤、生育），三个补充保障制度（住房公积金、企业年金、职业年金）。在这8个制度中，有7个是强制的，只有企业年金是自愿的。这也是我国企业年金制度的最大尴尬！

　　在2015年社保降费前，五险三金“雇主缴费”总负担在全球名列前茅。过高的名义缴费率，严重挫伤了企业参保缴费的积极性，它不仅加重了守法企业的劳工费用和经营成本，同时，它还夸大了不守法企业的实际缴费负担。因为在过高的名义费率水平下，只有上市公司和国有企业能够全员参保、足额缴费，而绝大数中小企业则无法做到全员参保、更无法做到及时足额缴费。由此可见，社保名义费率过高，不仅加大了企业缴费负担，而且也严重影响了社保制度的有效性和可持续性。

　　近两年来，中央一直将“稳就业”放在“六稳”之首。在稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期中，稳就业不仅是“六稳”之首，也是民生之基。就业是天大的民生。保就业，就是保民生。

　　众所周知，稳就业就是要稳企业。因为只有稳住了企业，才能稳住就业。为此，一方面，我们通过鼓励大众创业、万众创新，以创业带动就业；另一方面，我们通过减税降费，为企业减负，鼓励企业扩大再生产、多吸纳就业、不裁员，保住就业。

　　正是从企业减负的角度入手，社保降费直接撕开了社保改革的口子。2015年下半年，我国首轮社保降费拉开序幕。国务院从三个社保小险种（生育保险、工伤保险、失业保险）入手，率先开展社保降费试点，因为这三个小险种收支易于平衡，而且基金结余稳定。为此，国务院对这三个小险种进行了多轮连续降费，截止今天，失业保险总费率已从3%降至1%以内，总降幅高达200%以上；生育保险费率也从1%降至0.5%以内，总降幅高达100%以上；工伤保险平均费率也从1%降至0.5%以内，总降幅也超过了100%。

　　然而，失业保险、生育保险和工伤保险只是三个小险种，费率水平本身不高，对企业来说，三者的总降费幅度并不大，加起来大约只有3个百分点。

　　相比之下，社会保险的重中之重是职工基本养老保险和职工基本医疗保险。降费前，职工基本养老保险雇主缴费高达20%，职工基本医疗保险雇主缴费最低为6%。这才是社会保险雇主缴费负担的“重头戏”，但由于这两大保险的刚性支付及收支平衡压力较大，因此，至今为止，职工基本医疗保险雇主费率未作统一降费安排，而职工基本养老保险雇主缴费则从20%降至目前的16%。也就是说，职工基本养老保险一个险种降费，就超过了生育保险、工伤保险、失业保险三个险种的合计降费，而且职工基本养老保险在降费后，雇主缴费仍高达16%，在世界范围内仍属偏高的缴费水平！

　　除此之外，企业年金雇主缴费上限从过去的8.33%降至8%；与此同时，住房公积金雇主缴费上限全国统一为12%（过去个别省份高达20%）；职业年金雇主费率确定为8%。

　　很显然，社保降费只是撕开了社保改革的一个小口子，绝不是一降了之。从本质上看，我国社会保障制度不仅存在缴费负担过重的问题，而且还存在制度公平与制度效率的问题，因此，我们必须抓住此次社保降费的难得历史机遇，大刀阔斧地对现有社会保障资源进行制度整合与顶层设计改革。

　　目前我国现有的8个缴费型社会保障制度，仍存在诸多制度性漏洞与缺陷：

　　（1）从养老保障三支柱角度看，由于第一支柱（基本养老保险）缴费率与替代率过高，严重挤压了第二、三支柱私人养老金（企业年金和个人养老金）的制度发展空间，结果导致三支柱养老保障体系的严重跛足和非均衡发展。

　　（2）从社会保险种类设计来看，世界上大多数国家的社会保险主要流行养老保险、医疗保险和失业保险三大险种，没有必要单设生育保险和工伤保险。

　　（3）从补充保障（第二支柱）角度看，“三金”存在制度重复建设、制度不统一、覆盖面窄、两极分化多重叠加等现象。大家知道，企业年金和职业年金的主要功能是补充养老，而住房公积金则具有住房保障和补充养老的双重功能，而且住房公积金和职业年金是强制实施的，而企业年金则是自愿推行的。相应地，收入越高的人，三金待遇相当地高；收入越低的人，三金待遇相当地低下，大多数人甚至没有享受资格，制度覆盖面狭窄。这既是两极分化的多重叠加，也是制度有效性和公平性上存在的严重问题。

　　（4）我国人口老龄化与过早退休同时并存，直接加重了子孙后代的养老缴费负担。当西方国家将男女法定退休年龄统一延长至65岁以上之际，中国男女法定退休年龄仍固定不变，而且退休过早，其中，女特种工退休年龄为45岁，女工人50岁，女干部55岁，男职工60岁。这一退休年龄是20世纪50年代初确立的，至今仍一丝不变。

　　（5）我国基本养老保险缴费年限仅为15年，大多数参保人缴费满15年就中断缴费或停止缴费，这严重偏离了缴费年限规定的基本精神。而全球大多数国家缴费年限都在20年以上，其中，美国全额养老金缴费年限为35年，而瑞士规定最短缴费年限超过40年。

　　（6）我国职工基本养老保险仍未实现全国统筹，甚至有的地区仍是县市统筹，这将有损基本养老保险的互助共济及规模效应，同时有损制度的公平与统一。

　　如此等等，其他问题我们就不一一列举了。总之，2015年开始的社保降费，第一次撕开了我国社保改革的口子，这次疫情战、保企业也考验着我国社保改革的决心和勇气。

　　我国现行的社会保障制度架构是20世纪90年代搭建起来的，它已运行了整整30年。实际上，早在2015年，我在国内第一次提出了将“五险三金”整合为“三险一金”的政策主张，并希望以此推动我国社会保障制度的第二轮改革高潮。

　　正是基于我国社会保障制度存在的上述问题，我首先提出了“三金合一”的政策主张。我认为，将住房公积金、企业年金和职业年金三个制度合并为一个制度，取名为“强制公积金”，简称“强积金”。三金合一，有利于消除两极分化的多重叠加；低缴费有利于全员覆盖；全员强制覆盖，有利于社会公平，并能有效做实、做大、做强第二支柱的补充保养。

　　与此同时，我还提出了将五险整合为三险的政策主张。我认为，基本医疗保险、生育保险和工伤保险的最终支付对象均为医院，因此，将生育保险和工伤保险两个小险种并入医保，有利于发挥基金的规模效应，节约行政管理成本，提高基金收支平衡能力。

　　将五险三金整合为三险一金，也就是将8个缴费制度整合为4个缴费制度，将8个条线管理部门简化为4个条线管理部门，这不仅有利于制度的统一与公平，而且有利于降低行政管理成本，提高制度效率及可持续性。

　　此外，我还建议我国男女退休年龄应该统一至60岁。因为目前我国城乡居民养老保险覆盖了5亿多参保人，而这部分人的退休年龄已经统一规定为男女60岁，而城镇职工养老保险覆盖的1亿多女职工却仍在执行早于60岁的退休标准：女特种工45岁、女工人50岁、女干部55岁，这是不公平的。因此，为了制度的公平与统一，我建议应该将城镇职工养老保险男女退休年龄也像城乡居民养老保险一样，统一为60岁。

　　最后，在实现养老保险全国统筹之际，我建议有必要将基本养老保险最短缴费年限提高至20年，然后，待时机成熟时，再提高至25年，作为终极目标。社保改革是一项系统工程，必须要有顶层设计、配套改革，决不能单兵突进。

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