中央深改委定调！金融领域改革不止 5大基础设施统筹监管如箭在弦

　　据新华社消息，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平9月9日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议并发表重要讲话。他强调，落实党的十八届三中全会以来中央确定的各项改革任务，前期重点是夯基垒台、立柱架梁，中期重点在全面推进、积厚成势，现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，巩固和深化这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。

　　本次会议审议通过了一系列涉及各个领域的全面深化改革的相关文件，与金融领域相关的主要包括《统筹监管金融基础设施工作方案》、《国有金融资本出资人职责暂行规定》。这也意味着，近期这两份重要政策文件将有望正式对外公布。

　　会议指出，金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。要加强对重要金融基础设施的统筹监管，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。

　　会议还强调，加强国有金融资本管理、建立统一的出资人制度，要坚持以管资本为主、市场化、审慎性原则，明确出资人与受托人职责，加强金融机构国有资本管理与监督，健全责任追究制度，完善现代金融企业制度和国有金融资本管理制度。

　　金融市场基础设施五大板块 央行将担统筹监管“主角”

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　　要了解统筹监管金融基础设施，就要先了解我国金融基础设施的组成。上海黄金交易所理事长焦瑾璞曾撰文总结称，作为金融市场基础设施的建设者与管理者，央行、证监会等监管机构一贯重视金融市场基础设施的建设。经过多年的发展，支付系统、证券结算系统、中央证券存管等金融市场基础设施的建设取得了显著成就，我国金融市场基础设施包括五大板块：

　　一是支付系统（PS）。目前我国形成了以央行现代化支付系统为核心，银行业金融机构行内支付系统为基础，票据支付系统、银行卡支付系统、互联网支付等为重要组成部分的支付清算网络体系。

　　二是中央证券存管（CSD）与证券结算系统（SSS）。目前，我国形成了中央结算公司、中证登、上海清算所三家中央证券存管系统，负责债券、股票等证券的集中托管，同时也是金融市场中的证券结算机构。

　　三是中央对手方（CCP）。我国中央对手方机构的发展以2008年金融危机为界分为两个阶段。金融危机前，中央对手方清算机制已在场内市场建立，中证登在交易所债券质押式回购中充当中央对手方；郑商所、大商所、上期所和中金所在相应的期货交易中充当中央对手方。央行于2009年11月推动成立银行间市场清算所股份有限公司。目前，上海清算所已经初步建立了本外币、多产品、跨市场的中央对手清算业务体系，先后在债券现券、外汇、航运衍生品和利率互换等产品领域建立了集中清算机制。

　　四是交易报告库（TR）。目前，我国尚未建立交易报告库的法律或监管框架，也未指定或成立专门的机构作为交易报告库。在金融稳定理事会发布的《场外衍生品市场改革第九次进展情况报告》中，中国外汇交易中心和中证机构间报价系统股份有限公司被视为类交易报告库（TR-like Entity）。从目前情况看，我国各个金融子市场的交易数据较为完整，各类实体对数据的收集分工较为明确，已基本具备正式建立交易报告库的条件。

　　五是其他金融市场基础设施。除了2012年国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布的《金融市场基础设施原则》（以下简称《原则》）中明确的五类金融市场基础设施外，证券、期货、黄金等交易场所、保险行业平台等也被纳入金融市场基础设施范畴。

　　统筹监管金融基础设施的职责或将主要由央行承担，央行自去年以来就在多个场合“吹风”统筹监管重要金融基础设施的重要性和任务目标。

　　2018年6月初，央行党委举行中心组集体学习，会议邀请有关专家对当前网络安全形势和关键信息基础设施建设网络安全问题作了报告。此次会议指出，金融领域的关键信息基础设施是经济社会运行的神经中枢，金融业务高度依赖金融网络和信息系统。央行建设和运行着我国重要的金融基础设施，在充分利用和不断提升网络的便捷性、高效性的同时，更要高度重视网络和信息安全，坚决守住不发生重大风险和安全事件的底线。

　　上述会议还明确，下一步要统筹监管好金融业重要基础设施，做到关口前移，防患于未然，有效防控互联网金融领域风险。基于技术变革和创新，积极适应互联网时代对金融网络安全的新需求，加强对重要金融基础设施的规划，稳步推进核心领域自主可控技术在金融业的应用，提高金融网络安全和信息化工作的前瞻性、科学性、有效性。

　　央行去年底发布的《中国金融稳定报告（2018）》中也指出，鉴于中央银行在风险事件中通常需履行最后贷款人的职责，国际社会在危机后重申，中央银行应强化对金融市场基础设施的宏观审慎管理，强调集中清算安排可更加有效地管理金融市场基础设施的风险。

　　专家支招如何统筹监管金融基础设施

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　　实际上，统筹监管金融基础设施是防范化解金融风险的重要组成部分。今年年初召开的中共中央政治局第十三次集体学习会议上也指出，防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务。要加快金融市场基础设施建设，稳步推进金融业关键信息基础设施国产化。要运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量，使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内。

　　还有哪些金融基础设施需要由央行统筹监管？目前央行尚未给出明确答案。北京一业内人士对证券时报记者分析，目前对支付清算系统的管理已形成共识，由央行实施统一监管，但在债券登记托管方面，由于过去银行间债市和交易所债市是归不同部门负责监管，负责两个债券市场登记托管等基础设施的有关机构也归口不同的监管部门，随着债市统一监管的深化，下一步涉及登记托管等债市基础设施也有望纳入央行的统筹监管中。

　　中欧陆家嘴(行情600663,诊股)国际金融研究院研究员朱小川曾撰文指出，加强对金融基础设施的统筹监管，需要重点突出以下四点监管方法：

　　一是明确准入管理。坚决取缔非法提供的基础设施服务，准入管理制度还应贯彻市场准入负面清单要求，明确规范金融管理部门的业务审批权责。对涉及国家安全的金融市场基础设施服务则须依法进行安全审查。

　　二是实施分类监管。目前对重要支付系统的管理已形成共识，由央行实施统一监管，但对于其他几类基础设施，则还须进一步厘清异同，根据类别确定具体监管内容。在竞争政策上，对于可以市场化或者已经有一定市场化基础的基础设施服务，可以鼓励适度竞争。如中央证券存管、证券结算、中央对手等，可以在现有基础上增设若干家形成一定程度的竞争格局，强化市场对基础设施资源配置的决定性作用；对于尚未成为独立市场主体的基础设施，如交易数据库等，建议中央金融管理部门充分调研后再形成统一规范；对于涉及重大公共利益和国家安全的基础设施，则建议由政府部门实施专营。

　　三是建立监管信息共享机制。建议在金融稳定发展委员会的领导下，“一行两会”联合国家标准委合作建立金融监管信息的共享机制，明确共享机制中信息采集的范围、形式、频率、更新、纠错和安全保障等内容。

　　四是其他创新监管方法。科技的发展也为监管创新提供了技术保障。金融管理部门可以充分利用大数据、云计算、区块链及人工智能等新技术，提高监管水平。

　　焦瑾璞也指出，下一步要强化金融市场基础设施的法律基础，明晰各金融市场基础设施的业务边界和管理规则，统筹金融市场基础设施的发展规划，将金融基础设施的监管纳入到宏观审慎监管框架内，建立对金融市场设施统一的管理规则和指引，建立金融市场基础设施注册、登记、认证等准入制度，发挥金融市场基础设施自律监管作用等。

　　完善国有金融资本管理细则将出台

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　　《国有金融资本出资人职责暂行规定》将是去年出台的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称“《意见》”）配套细则，后者被看作是解决长期存在的国有金融资本出资人职责模糊不清的顶层制度性改革。《意见》提出了完善国有金融资本管理的基本原则、主要目标和政策措施，首次明确财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。

　　国家金融与发展实验室副主任曾刚曾表示，国有金融资本出资人监管缺位造成的负面影响主要有两方面：一是在公司治理层面，出资人不明确的情况下无法明确出资人责任，国家意志没有办法在国有金融机构运行中得到充分体现，也容易造成不可控的风险事件发生；二是因为缺乏国有资本监管，目前存在一些国有资本无序发展、扩张，引发了潜在风险。

　　财政部有关负责人解读《意见》时曾指出，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。过去，多部门、多机构都从不同角度参与国有金融资产管理，但相应承担的责任并不明确，形成“谁都行使管理权利，谁都不完全承担管理责任”的局面，规则不一，影响了管理效能和决策效率，不利于统一市场环境的形成。

　　根据《意见》，各级财政部门承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任，其职责范围包括“依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利”，以管资本为主加强资产管理，根据需要，也可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。

　　因此，《国有金融资本出资人职责暂行规定》的出台，则是在《意见》所“圈定”的国有金融资本出资人职责范围的基础上的进一步细化。

　　至于财政部门和金融监管部门如何避免利益冲突？财政部有关负责人曾解释，财政部门的出资人职责与金融监管部门的市场监管职责，在出发点、最终目的和作用机制等方面都不相同，不能混淆。出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求。金融监管部门承担着重要的市场监管职能，若同时履行部分金融机构的出资人管理职责，会影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。为避免利益冲突，应合理界定并厘清出资人职责与金融机构市场监管的边界，明确分离市场监管与出资人职责。